中国古代的监察制度：汉制依秦而变（上）
汉制依秦而变（上）
修晓波
继秦之后出现的西汉和东汉王朝，是我国封建主义中央集权制国家发展的一个重要时期。两汉王朝共400余年，期间封建主义中央集权的国家机器逐步走向成熟。两汉的国家机构和官僚体制与秦朝是一脉相承的，同时又有发展和创新，从监察制度的情况可以清楚地看到这一点。
西汉多头的中央监察体制
御史大夫的职责以行政为主监察为辅
刘邦在秦的废墟上建立起西汉王朝后，首要的任务就是恢复官僚制度，保证国家机器的正常运转。他在中央继续实行以丞相、太尉、御史大夫为核心的三公（三者合称“三公”）官僚体制。其中御史大夫为副丞相，并兼负监察全责，是监察机构御史府的最高长官。同时沿用秦制，丞相职位出现空缺时，可由御史大夫递补。有人作过统计，西汉43位丞相中，由御史大夫递补的就有25位。御史大夫的地位很高，尤其是他们中的德才超群者。汉武帝时，张汤为御史大夫，德高望重。武帝经常与他商量国家大事，有时让张汤主持国政。有一次张汤生病，汉武帝还亲自去看望他。这个待遇可不是所有的三公都能得到的。
御史大夫有三大职责。第一，辅助丞相，处理朝政。我们读《汉书》“纪”的部分，有时能看到天子遇到重大问题“下其议两府”的句子，两府即指丞相府与御史大夫府，说明御史大夫参与国政。天子有时也直接征求御史大夫的意见。汉宣帝时，萧望之为御史大夫，居住在五凤一带的匈奴发生内乱，有人主张趁机将其剿灭。宣帝为慎重起见，派中朝大司马车骑将军韩增、诸吏张延寿、光禄勋杨恽、太仆戴长乐等人，去征求萧望之的意见。萧望之认为如果趁其乱发动进攻，这支内附的匈奴必然离我而去。他主张应遣使者前去安抚，救其灾患，行仁义而不动干戈。宣帝采纳了这个意见，最终安定了这部分匈奴。第二，掌管奏章，转发皇帝的诏令。按当时的规定，皇帝颁发诏书时，要由御史大夫交给丞相，再由丞相下达百官。第三，监察百官，并主持法律的修订工作。
御史大夫主持了刑法的修改
《汉书·刑法志》记载了这么一则故事：
汉文帝在位时，齐国太仓有一个叫淳于意的人，因给人看病致死，被人给告了，判他受肉刑。那时候肉刑包括往脸上刺字、割去鼻子，砍去左右脚三种情况。因淳于意当过太仓县令，所以要把他押解到长安去受刑。淳于意没有儿子，只有五个女儿。临上路时，他叹了口气，说：“生女儿有什么用啊，遇到急事，一个有用的也没有！”这句话被他最小的女儿缇（音tí）萦听到了。她心里很不是滋味，就跟着父亲去了长安。到了长安后，她给汉文帝写了一封信，字写得歪歪扭扭，可内容挺感人的。信上说：“我是太仓县令淳于意的女儿。我父亲做官时，人们都说他是个清官，如今犯了罪应当受到肉刑的惩罚。我不替父亲伤心，只是想人死了，不能再活；割了鼻子，不能安上去。以后想改过自新，也没有办法了。我愿给官府收为奴婢，替父亲赎罪，好让他有个悔过自新的机会。恳请皇上开开恩。”这封信还真的送到了文帝的手里。文帝看后，很同情小姑娘说的话，就下诏废除了肉刑，同时让大臣们商议一个代替肉刑的办法。丞相张苍和御史大夫冯敬拟定了这么几条：废除肉刑后，脸上刺字的刑罚改为服苦役，割去鼻子的刑罚改为打300板子，砍去左右脚的刑罚改为打500板子。文帝都同意了。这里，御史大夫就主持了修改刑法的工作。
概括地说，西汉的御史大夫以行政工作为第一要务，以监察工作为第二要务。由于御史大夫很大的精力都用在行政事务上，平日主持御史府的重任就落在了御史中丞的肩上。
御史大夫更名大司空，待遇提高
御史大夫制到了西汉成帝绥和元年（公元前8年）发生了变化。这一年，汉廷将御史大夫改名为大司空，并将大司空封为列侯，金印紫绶，增秩万石。当时官员的俸禄是和秩级联系在一起的。官员以“石”表示职级的大小，领取俸禄。以石论秩，是因为战国时候有用谷衡量取酬的做法，而石是最大的量器，所以用石代表官秩的等级。同时，还按照不同的石规定俸禄标准，俸禄是以斛（量器名，十斗为一斛）计算的，但每月领取时，又折合成钱。御史大夫的秩级与九卿（相当于今天中央国家机关的部长）相同，为中二千石，俸禄标准是180斛，实领40000钱。更名为大司空后，秩级升为万石，俸禄标准是350斛，实领60000钱。这样说可能比较抽象，还是联系当时的生活标准谈吧。
有人推测当时一个普通人的月生活费在700钱左右。若按这个标准，大司空的收入至少可以养活85人。这是最高的秩级了（丞相也是秩万石）。此后，大司空与大司马（原太尉）、丞相平起平坐，共为三公，形成鼎足之势。御史大夫改为大司空后，原来御史大夫的监察职责，完全交给了御史中丞。这样御史中丞一跃成为御史府的“一把手”。
与御史中丞地位相当的叫御史丞，与御史中丞合称“两丞”，两者都是秩千石，俸禄标准是90斛。两丞之外，御史府的高级属员还有45人，秩600石，俸禄标准是70斛。这45人中，有15人为侍御史，在宫廷中工作，在朝会时监察百官，纠举不法行为，归御史中丞统领。其余30人在御史府上班，归御史丞领导。御史府的低级属官有御史掾、主簿、少史、御史属、柱下令、御史中丞从事等。他们都是办事人员，负责文书档案以及一些具体的杂务。
丞相司直代表丞相执行监察
汉武帝于元狩五年（公元前118年）设置了丞相司直一职。丞相司直秩比二千石（“比”是比照、参照的意思），俸禄标准是100斛，职责是协助丞相纠察不法官员。司直是丞相府的官员，归丞相领导，不过只掌监察，不理行政，是行政机关中特设的监察官员。丞相司直的监察对象非常广泛，上从皇帝贵戚近臣，下到地方的郡县官员。其日常工作就是审阅经过丞相府的各种文件，发现问题进行弹劾。但从历史上的影响看，丞相司直远不如御史大夫和司隶校尉。
司隶校尉是皇帝特设的
司隶校尉也是汉武帝时新设置的监察官，它的出现带有一定的偶然性，是宫廷内部因权力之争引发的巫蛊之祸的产物。巫蛊是当时流行的一种迷信，一些方士和巫婆教人把木头人埋在地下，然后念咒、做法事。据说这么一来就可以使冤家遭殃，自己得福。汉武帝时，许多皇室贵族都相信这套把戏，甚至有的宫女也在屋子里埋下木头人，诅咒仇人。武帝晚年多病，因此老是怀疑有人用这种方法在害他，就让江充去查办那些“大逆不道”的人。江充也是监察官出身，做过绣衣直指，也叫绣衣御史（因身着皇帝特赐的绣衣而得名）。江充领命后狐假虎威，到处挖掘木头人，杀了好多人。后来有人说太子宫里埋有许多木头人，江充就要到太子宫里去挖，并让太子出来见他。太子被逼无奈，派人把江充抓起来杀了。这消息传到武帝的耳朵里，变成了太子在谋反，于是武帝发兵攻打太子。双方激战5昼夜，死伤数万人，最后太子兵败自杀。在这个事件中，武帝特置司隶校尉，率领京城里的1200宫奴，缉捕用木头人蛊惑人心的方士和巫婆。这场风波平息后，司隶校尉的官职被固定下来，成为常设的监察官。
司隶校尉的俸禄与丞相司直相同，职责是纠察京城以及三辅、三河、弘农7个郡官员的过失。三辅是京兆尹、左冯翊、右扶风三个地方，三河为河内郡、河东郡和河南郡。这些地方都在京城长安（今陕西西安）附近。按照这个职权划分，司隶校尉既是中央也是地方的监察官。司隶校尉的下属官僚主要有“从事”，包括中央的都官从事、别驾从事、簿曹从事、兵曹从事、功曹从事，以及地方7个郡的从事，共计12人，统称“司隶从事”。
行政关系上，御史中丞、丞相司直和司隶校尉各成体系。御史中丞是中央正规监察机关的官员，有专门的官署御史府；丞相司直代表丞相执行监察，听命于丞相；司隶校尉是皇帝特设的监察官，直接受皇帝指挥。但同为中央的监察官，三者也有彼此制约和职能交叉的地方。比如司隶校尉负责监察京城的官员，所以有权监督丞相司直，但司隶校尉实际上又是部分地方的监察官，又要受御史中丞的监督。作为监督的对象，京师百官要接受不同体系的官员的监察，头绪也真够乱的。但乱也有乱的好处，那就是中央的监察体制更加严密了。
御史大夫晁错耿直谏言
汉代对监察官的选拔有严格的标准，其中首要的是必须忠于皇帝，无私无畏。西汉景帝时的御史大夫晁错就是这样的人。事情还得从西汉初年的政治体制说起。
汉初统治者对地方政体做出重大改革，由秦单一的郡县制，变为郡国并行的双轨制。在中央政府的直辖区内，实行郡县制；在更广大的区域内，则以王国（相当于郡）、侯国（相当于县）进行统治和管理。侯国尚无多少实力，而王国的权力很大。诸侯王分异姓王和同姓王两种。异姓王在刘邦和吕后时已被铲除殆尽，而同姓王却作为王室的藩屏保留下来，但同姓王过于强大后，又会产生尾大不掉、抗命中央的潜在危险，成为中央政权的威胁。晁错看清了这一点，在文帝时就提出削减王国封地的建议。景帝继位后，晁错又上了三十条的削藩奏章。结果一石激起千层浪，引来一片诸侯王的反对声。一天，晁错正在御史府办公，忽然进来一个人，晁错抬眼一看，原来是自己的老父亲，他是特地从老家颍川（今河南禹县）赶来的。晁错忙起身让父亲坐下，老父亲气哼哼地问：“今皇上刚登基，你就提出侵削诸侯的主意，这不是疏散亲人的骨肉，招来大家的怨恨吗？”晁错答道：“是的。不过不如此，天子就不尊贵，朝廷就不平安了。”老父亲说：“刘家是平安了，可晁家却危险了。”他见说服不了晁错，只好回去，对人说“我不忍心看到晁家遭殃那一天”就自杀了。晁错不为所动，继续坚持自己的主张。不久，吴楚七国以诛晁错为名，发动叛乱。景帝听信谗言，杀了晁错及其全家，但七国并没有因此停止军事行动，最后汉廷还是靠武力平息了叛乱，从此景帝把王国的军政大权收归中央。汉朝能够强化中央政权，耿直的御史大夫晁错功不可没，可是他已经以身殉职了。
汉代的监察官，很多都敢于惩治不法官僚，被称为“酷吏”。《汉书·酷吏列传》记载了13个人的事迹，其中有8人曾做过监察官，他们分别是赵禹、王温舒、尹齐、杨 、咸宣、田广明、严延年和尹赏。这里所谓的“酷吏”是指执法严明、不畏强权的意思，而不是唐朝武则天时期使用严刑酷法的周兴、来俊臣之辈。
西汉监察体制存在漏洞
西汉中央的监察头绪很多，也发挥过较好的作用，但并不能因此得出结论，说西汉中央的监察机制已很完备，尤其是在后期。不妨举一例说明。汉元帝在位时，因后宫嫔妃很多，不能也不便于一一亲选，便命宫廷画师毛延寿画出嫔妃们的画像进呈，由元帝按图召见。这么重要的工作，完全由毛延寿一个人说了算。嫔妃们为了得到皇帝的召幸，纷纷向毛延寿行贿，请他把自己画得漂亮些。但其中一个叫王昭君的漂亮姑娘却不肯这样做，结果被毛延寿丑化，失去了被汉元帝召幸的机会。当时，匈奴呼韩邪单于来长安朝见元帝，提出和亲。王昭君认定毛延寿不可能给自己画出真实的画像，因而也就不会有出头之日，于是她选择了远嫁匈奴。元帝审阅她的画像，见其姿色平平，就同意了。等到单于偕王昭君与元帝道别时，元帝才发现王昭君美貌绝伦，痛悔不已，想收回成命，又恐失信于单于，只好忍痛割爱。王昭君走后，汉元帝把一腔怒火发泄到毛延寿身上，下令将其斩杀。
这则故事里面，毛延寿身居要位却不受任何监督，所以他才敢恣意妄为，一支笔决定一个人的命运。如果汉元帝加强对宫廷画师的监督，使毛延寿不能腐败，他也就不至于走上死路。人们不禁要问，在这个具体的问题上，御史中丞、丞相司直、司隶校尉以及他们下属的监察官们，都躲到哪里去了？所以监督的形式并不等同于监督的实效。我们至少可以说，西汉中央的监察体制是存在着漏洞的。